在深夜加油站遇見公民老師

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法律學者黃丞儀:總統先生,請停止創造憲政惡例

 作者/黃丞儀

九月八日下午,馬總統率同副總統和行政院院長召開了一場重要的記者會,嚴詞抨擊立法院院長王金平為了民進黨團總召柯建銘的司法案件,關說法務部部長及高檢署檢察長,「是侵犯司法獨立最嚴重的一件事情」。因此,他疾呼:「在這個關鍵時刻,全體台灣人民必須選擇,我們要沉默以對、繼續容忍這樣的行為?還是要站出來勇敢地說:我們站在拒絕關說司法文化的一方?身為總統,我無從迴避,必須挺身而出,也呼籲全國民眾堅定捍衛臺灣的民主法治。」

事實究竟如何,我們並不清楚。畢竟目前公開的資訊都是特偵組提供的,相關人士的說明也不夠完整。但是,馬總統召開記者會重砲批評立法院長,究竟是基於他的憲法職權,還是基於他作為一個台灣公民的良知良能?事涉憲政體制的重要原則,不得不辨明。

如果馬總統是以總統身份採取此一行動,他必須說明,他是基於哪一項憲法賦予的職權來指摘立法院長的行為?馬總統必須從憲法第三十五條到五十二條、增修條文第二條裡面,去找到可以支持他的憲法基礎。

有人或許會問,總統不能召開記者會嗎?總統府經常舉行記者會,何獨昨天的記者會還需要找什麼憲法基礎?其實,無論是記者會或新聞稿,都只是總統表達意志的一種方式。重點在於總統透過記者會,究竟說了些什麼。他呼籲全民站出來向王金平說不,他認為王金平的行為已經侵害司法獨立。這些究竟只是他個人的意見,還是他基於總統的職權所行使的權力?如果今天是特偵組的發言人出來說明,那我們或許可以瞭解這是他們職權調查的結果。但今天總統沒有司法調查權、也並非職司監察權的機關,更不是立法院的上司,他究竟是以什麼身份來發言,為什麼他有這種權力,這種權力會不會是他自己創設的,都需要說清楚,否則我們不知道總統在創設這種權力之後,會不會把這種權力運用到其他領域,今天是立法院院長,明天是司法院院長,總統的權力凌駕一切。這不是一個憲政民主國家應該有的現象。

特偵組在說明為何檢察總長可以越級直接向總統報告此案時,曾經引用憲法第四十四條「總統對於院與院間之爭執,除本憲法有規定者外,得召集有關各院院長會商解決之。」但是,該條文所謂的「爭執」,限於涉及權力分立事項的爭執。目前立法院長被指控的案情僅屬立法委員行為倫理的爭議,與權力分立無涉,如何可以適用該條?而且依該條規定,總統只是居間協調者,頂多就是召集各院院長會商,不能獨斷獨行,自己認定事實,自己宣布應該如何處理。

既然不是第四十四條,那麼唯一有可能的大概就是由第四十八條總統誓詞來導出總統的憲法義務。誓詞中提到:「余必遵守憲法,盡忠職務,增進人民福利,保衛國家,無負國民付託。」為了確保憲法的忠誠實現,他必須扮演共和國的守護者,因而需要指出立法院長的違法失職。但是,一般認為總統誓詞僅拘束總統自己,多半只是文義修辭而已,並沒有額外創造總統在憲法上的職權。而且我國憲法與美國憲法不同,並未創設「忠實執行法律」 條款(take care clause),總統無權介入實質的法律執行。

從而,遍查憲法條文與學說,我們幾乎找不到總統有任何權力基礎去從事這樣的行為,召開記者會指摘立法院長,甚至訴諸全民公意去譴責、逼迫其下台。除非,這是總統基於一個公民的身份,發出的沈痛呼籲。但很顯然地,一般公民並不會有副總統和行政院長站在兩旁,陪著發表這份聲明。

馬總統可以說,他並不是基於法律上的職權,而是政治行為。但是既然總統自己非常重視民主法治,在記者會的發言稿中也再三提到民主法治,就不得不接受憲法正是用來拘束政治權力濫用的機制。即便特偵組的調查報告屬實,立法院長可能構成違法或不當關說,馬英九先生也不宜以總統的身份,召開這場記者會嚴詞批判立法院長。

總統作為一個憲政機關,他的行為必須符合憲法規定,否則就會侵蝕權力分立的基本架構。在我國憲法底下,總統的權力多半是受到限制的,例如總統會受到彈劾、罷免,發布緊急命令需要提交立法院追認。除了解散立法院之外,總統和立法院之間的關係幾乎都是被動受約束的。道理很簡單,國會象徵國民主權,總統所代表的行政權必須尊重國會的國民主權。

或許有人會說,在九七修憲後,總統直選,憲法上權力分立轉向半總統制,甚至是一種弱意義的總統制。因此,究竟是誰要尊重誰,還不一定。但就目前的規定來看,總統要制衡立法院的唯一手段就是解散國會。否則總統不能針對個別立法委員進行調查、懲罰甚至除名。除非,總統是國會多數黨的黨魁,藉由開除不分區立委的黨籍,達到除名的實際效果。但是,這也僅限於與總統同黨的國會議員,總統對不同黨的國會議員根本無計可施。

然而,馬英九先生顯然不是以國會多數黨的黨魁身份發言,否則陪同他出席的就不應該是副總統和行政院長,而是國民黨的副主席及一級黨務主管。會後新聞稿也不應該放在總統府網站上,而應該是國民黨的網站。

既然他是以總統的身份出席這場記者會,並且以總統的身份發言,那麼他就必須從憲法上說明清楚,究竟他是在制衡立法院?還是在向司法機關檢舉立法院長?或者是在呼籲選民罷免立法委員王金平?但王金平是國民黨的不分區立委,要也得國民黨自己處理,然後向社會大眾道歉。怎麼會呼籲全民來處理國民黨的家務事?難不成他是呼籲國民黨黨主席馬英九先生開除王金平的黨籍?這種事情他只要簽個公文就可以了,大陣仗地開記者會是要幹嘛?

事實上,馬總統抨擊立法院長,並斷言這是「台灣民主法治發展最恥辱的一天」,除了讓人感到激情演出之外,只會更加凸顯總統違憲擴權的傾向,進一步可能侵犯立法權,逸脫憲法所設定的權力軌道。總統在只有特偵組的調查報告,沒有法院介入,也沒有立法院自行調查,甚至「被告」缺席的狀況下,就直接作了「一造辯論判決」,宣告王金平侵犯司法獨立,這符合總統口口聲聲說的民主法治嗎?恐怕連最低程度的正當法律程序都搆不上。

不可諱言,由於國會立法怠惰,到目前為止,我們還欠缺詳細的立法委員行為倫理規範。但這不代表總統就可以越殂代庖,直接把手伸進立法院。按照目前的遊說法及公職人員利益衝突迴避法的規定,如果有涉及違法關說,應該由立法院將王金平和柯建銘移送監察院調查,裁處罰鍰。大法官會議也早在釋字第三四二號解釋中就已經確認「國會自律」的憲法原則。雖然「國會自律」的範疇僅限於與議事有關的部分,但是究竟如何區分是否屬於議事範疇,仍應以國會自主判斷為原則。換言之,國會議員最大的壓力是來自於政治上的責任,包括來自選民的壓力和來自所屬政黨規範。

美國眾議院在 2008年建立國會倫理委員會(Office of Congressional Ethics),就是透過國會自行建立的獨立組織來調查和規範國會議員的行為倫理。因為國會倫理規範涉及到敏感的權力分立議題,絕對不適合交由行政部門來處理,甚至是否要直接交給司法部門,都還可以在制度上採取比較妥善周詳的設計。總統直接召開記者會判定國會議長侵犯司法獨立,不循法律管道來處理,訴諸民意進行對抗,對於正常民主國家實屬不可想像,對於尚在摸索民主鞏固的國家如台灣,更是不可承受的一場憲法戰爭。當年俄國總統葉爾欽用坦克車砲打國會大廈,損傷的還只是硬體,昨日馬總統開記者會毀壞的卻是看不見的憲政體制。

任何人都可以討厭柯建銘、王金平,對其不齒,總統個人當然也可以,但是不能夠以毀壞憲政體制為代價,非要把立法院院長除之而後快。如同前面所述,今天總統可以開記者會毀掉立法院院長,明天他也可以開記者會毀掉司法院院長。更何況,立法院是由國民選舉出來的議員構成,必須和總統的權力相互抗衡,監督行政部門,如果總統可以毀掉立法院院長,立法院在權力分立體制上就被弱化了,以後誰來制衡總統所代表的行政全體?

比較積極且能兼顧權力體制的作法,應該是趁此機會,在國會內部,結合兩黨的力量,儘速推動立法委員行為倫理規範成文化,並且成立公正獨立的倫理監督委員會,提升立法委員的素質。而不是將制度做小,把黨內鬥爭外部化,然後假民主法治之名,實際上擴張總統權力,破壞權力分立。如果中國國民黨要開除王金平的黨籍,那就是中國國民黨的事情。總統該做總統的事,切莫創下違憲惡例,藉此回到威權時代的超級總統制。

資料來源:王丞儀,【最新上線】黃丞儀:總統先生,請停止創造憲政惡例,http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/103/article/590,瀏覽日期:2013/09/10。



 

國會應對違憲總統發起憲政對決 鄭麗君 Sep 13, 2013

 


總統濫權逼迫國會議長去職的政治風暴正在演變成為台灣民主憲政的危機。當社會各界紛紛將重點放在政治人物在政爭中的勝敗浮沉時,我們所憂慮的,卻是台灣民主政治與憲政體制被戕害的程度,可能已經遠超過眾人的想像。

 

眾所皆知,馬英九之所以逼退王金平院長,主要在於包括兩岸服貿協定、核四公投等備受社會爭議的重大政策,受制於國會反對而遲遲無法推動,影響所及,包括後續的貨品貿易協定、和平協議等兩岸議程都可能徒增變數,因而兵行險著,以未經調查的關說案,透過干預司法、政黨內鬥,拔掉國會議長來殺雞儆猴,甚至發布新聞稿「欽點」新任國會龍頭,試圖一舉收編立法權。

 

立法院院長何時竟改成總統任命制?在我國憲政體制下,憲法賦予總統對於國會的唯一職權,只有在國會倒閣時,總統得宣布解散國會,大法官釋字342 號也進一步說明國會自主原則。而今,馬英九以總統兼任國民黨黨主席雙重身分發動政爭,濫權逼迫國會議長去職,破壞民主憲政三權分立原則,已經造成嚴重的憲政危機,讓台灣從民主國家一夕之間淪為行政獨裁!

 

事實上,國會是否有關說司法之行為,就政治責任而言,應屬於憲法權力分立原則下國會自治自律的範圍,是否應對相關人士進行調查,以及如何究責應由國會成員集體決定;就法律責任而言,應由檢審體系獨立判斷是否符合追訴的構成要件。無論如何,都不應該是檢察總長夜奔總統官邸,然後由總統一人越俎代庖,在總統府以記者會方式逕自論定。這不單單只是國家元首應自我節制,迴避對國會事務及司法個案發表意見的問題而已,而更是憲法就「立法權不容行政權侵害」、「行政權不得干預司法權」之兩大憲政原則,對於行政權課予的憲政義務。

 

馬總統此舉絕對是台灣民主發展史上絕無僅有的毀憲擴權惡例。現代憲法理論中最為憂心的憲政獨裁與新興民主的崩潰,可說已惡夢成真。此後,立法院將淪為行政權操控下的立法局,馬英九將可單憑其一己意志即可對於台灣未來發展,兩岸的分合鋪排拍板做主,令人思之不寒而慄。

 

質言之,針對關說案的一切爭議必須回歸權力分立、國會自治及司法獨立的憲政常軌。立法權不能被收編,司法獨立不能成為政爭的祭品。立法院基於捍衛國會自主與權力分立的憲法義務,必須立即遏止馬英九繼續對立法權與司法權蔑視與踐踏的作為。不分藍綠全體立法委員,應窮盡一切憲政途徑,包括立即通過國會譴責決議案、向司法院大法官提出釋憲、依據憲法增修條文規定提出對總統的彈劾案、並思考進一步罷免總統及倒閣等等方式,對抗馬英九的違憲、毀憲。

 

面對憲政危機,每一位國家公民都必須奮起抵抗,國會議員更應責無旁貸地,承擔起率先親身抗衡獨裁與捍衛憲政的責任,如果我們此刻毫無作為,就如同為馬英九的行政獨裁親手加冕,必將在台灣的民主發展史上,留下葬送民主幫凶之惡名。


3個女法官 淡定打敗馬 2013.09.14.

中國時報【陳志賢、王己由╱台北報導】

「我用平常心審理本案,希望安定,回歸理性!」審理立法院長王金平聲請假處分案的台北地院合議庭審判長張瑜鳳,昨日以淡定的口氣表達她的心情;外界則以三個女法官打敗了馬英九,來看待本件訴訟。

馬王政爭,演變成司法過招。第一場交手的王金平聲請繼續行使國民黨黨員權利案,由台北地院三位女法官張瑜鳳、陳靜茹、梁夢迪組成合議庭審理。

「章魚」審判長

希望安定回歸理性

由於受命法官梁夢迪,去年9月才由法訓所結業分發,還是候補法官,無法獨任審理,須與資深法官共組合議庭審理本案,於是由資深法官陳靜茹擔任陪席,審判長則為高陳一期的張瑜鳳出任。陳、張因早年都在板橋地院民事庭服務,同事多年,早有默契。

本案的靈魂人物張瑜鳳,擔任法官17年,辦理民事案件長達15年,熟稔民事訴訟及程序。文筆甚佳的她,在當法官前,曾任公平會副主委秘書,兼任新聞聯絡人。

張瑜鳳個性活潑豪爽,朋友以她名字諧音,替她取了個「章魚」的綽號。

完全沒有壓力

本案當作法治教育

前日開庭時,張瑜鳳在雙方律師脣槍舌劍下,當庭曾有感而發的說,本案一進入審判,就已進入人民公審。

但當了17年多的法官,早就有準備會有這一天,但「怕熱就不要進廚房」。

她並希望雙方當事人和律師能夠體認,站在時代轉機上,把本案當作法治教育、好好教育人民。法官不是道德家、宗教家,也不是社會學者,法院能做的就是認定事實,適用法律。

昨天在裁定這件「大案」後,張瑜鳳說完全沒有壓力,只是一向不喜歡「辦大案」,只喜歡「辦小案」。她認為,民眾的「小案」,才是最貼近人民的權利義務,也最符合人性,法官可以在個案中,讓人民感覺到法律是溫暖的救濟管道。

坦然面對檢驗

回復黨藉實務常見

張瑜鳳說,本案類型其實在實務上相當常見,包括同鄉會與會員間的權利爭執、國民黨老黨員聲請回復黨藉案等;她希望盡本份,做到法官定紛止爭的角色;她不諱言本案日後要接受上級審的檢視,以及社會大眾的檢驗,她坦然面對。
 

開除國會議長是違憲?
廖元豪/政大法學院副教授 20130919
近來的立法院長關說爭議,部分人士批評為總統與政黨「違憲」干預國會自律。他們認為,政黨藉由撤銷黨籍而免職立法院院長的作法,侵犯了國會自主與權力分立原則。然而這種說法似稍嫌簡化了。

最根本的問題,就是忽視仍然有效的大法官釋字三三一號解釋。在一九九三年,大法官明確地表示,不分區立委或國代,「既係由所屬政黨依其得票比例分配名額而當選,如喪失其所由選出之政黨黨員資格時,即失其當選之基礎,自應喪失其中央民意代表之資格,方符憲法增設此一制度之本旨」。不論個人是否喜歡這個解釋,在把它推翻之前,國民黨撤銷黨籍,並使王金平院長同時喪失立委與院長身分的行為,實在無法說成是「違憲」。

在政治實務上,各政黨也都曾經用這樣的手段來制裁不服從黨紀,傷害政黨形象的不分區代表。一九九九年,國民黨對參與「自肥延任」的國民大會議長蘇南成,做成開除黨籍的制裁,蘇南成同時喪失了國代與議長的身分。民進黨曾以相同的手段,開除堅持遵守議事規則不肯「亮票」的不分區立委邱彰。不久之前,台聯也開除了擅自簽署會計法修正案的林世嘉。鮮少有人為這三位抱屈,更沒有政黨主張這是違憲。

「政黨開除黨籍」,正是大法官在不分區代表無法被「罷免」的情況下,建立另外一種相當於罷免的機制。也是不分區代表在任期中,唯一的政治課責機制。如果沒有這種機制,那不分區代表胡作非為,卻不受罷免的威脅,不負任何責任。這叫許多在選區浴血奮戰才能選上的區域立委情何以堪?我們不能因為以前不喜歡蘇南成,而現在許多人喜歡慈眉善目的王金平,就對制度持有不同的評價。

批評者舉出歐陸的例子,說在德國或奧地利,政黨比例代表的議員,基於「自由委任」的法理,議員一旦選出,就是代表全國,而不是代表該政黨。因此,即使喪失原有的黨籍,也不會因此喪失議員身分。然而歐洲國家少有「罷免」制度,議員一旦當選,原選區選民或政黨,都難以在任期中間「回收」其授權。所以將議員擬制為「代表全國民意」,不會造成「區域代表」與「不分區代表」的落差。選民無論多麼不滿,總之都必須忍受到下一次選舉。

但中華民國憲法明定罷免制度,原選區選民(而非全國選民)有權在期中回收其授權,將代表罷免之。這或許也顯示,我國憲法並不採歐洲那樣絕對的「自由委任」。既然區域代表可以被罷免,那藉由政黨來控制不分區代表,只是讓二者平衡而已。這也是釋字三三一號解釋的脈絡。

論者又說「國會自律」,總統不能干涉。但王金平院長涉及關說的行為,與立委或院長的職權全然無關,怎能拿國會自律的保護傘來遮蔽?更何況不分區立委關說檢察官,在我國剛好沒有其他機制可以追究法律或政治責任。既沒刑責,又不適用公務員懲戒。甚至也不像一般政務官有「上級」可以免職。除非有人真心相信,我們的立法院紀律委員會,會對這種行為深入調查嚴厲制裁,並發揮功效。要不然,政黨黨紀,恐怕就是唯一有可能制裁的課責機制了。

【2013/09/19 聯合報】



 

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